FINANCIAMENTO DA EJA NO BRASIL

O FINANCIAMENTO DA EJA NO BRASIL: REPERCUSSÕES INICIAIS DO FUNDEB

Marcelo Pagliosa Carvalho

Universidade Federal do Maranhão – Brasil

marcelo.pagliosa@yahoo.com.br

Resumo

Este artigo, que aborda resultados de doutorado, tem por objetivo analisar o financiamento da Educação de Jovens e Adultos (EJA) no Brasil, com destaque especial para os impactos iniciais do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Para tanto, perscrutamos dados referentes ao atendimento dessa modalidade de ensino durante os primeiros anos deste Fundo como, por exemplo: evolução das matrículas e valor médio do investimento estudante-ano.

Palavras-chave: Educação de Jovens e Adultos, financiamento da educação, Fundeb.

A EJA na legislação do Fundeb

A Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), trouxe consigo alguns pontos positivos e outros pontos que levam os estudiosos da Educação de Jovens e Adultos (EJA) e os militantes desta área a criticá-la com certa veemência.

Antes de discorrermos sobre os possíveis efeitos do Fundeb na EJA, vale relembrar como essa modalidade educativa foi tratada pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que o precedeu. A Emenda Constitucional nº 14/1996, que instituiu o Fundef, instrumento fundamental da reforma educacional realizada nas gestões de Fernando Henrique Cardoso, suprimiu das Disposições Transitórias da Constituição Federal de 1988 o artigo que responsabilizava o governo e a sociedade civil por erradicar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental num prazo de dez anos. Com isso, os recursos para a EJA ficaram prejudicados, ainda mais devido ao veto presidencial que excluiu as matrículas da EJA do cômputo geral das matrículas que poderiam fazer jus aos recursos do Fundef, ação que nos pareceu inconstitucional.

Este veto, na realidade, gerou uma situação capciosa: entendemos que não havia nenhuma barreira para o uso dos recursos deste fundo na EJA, o que não podia era computar suas matrículas para o recebimento de recursos. Ao desconsiderar as matrículas da EJA no repasse de verbas, o Fundef marginalizou ainda mais a educação oferecida à população jovem e adulta, mantendo o descaso com que essa modalidade de ensino tem sido tratada pelo poder público.

Ao incluir todas as etapas e modalidades que compõem a educação básica, o Fundeb acabou favorecendo a EJA, que resultou, portanto, inclusa neste novo fundo, algo que não ocorria antes. Tal inclusão trouxe um novo alento para essa modalidade educativa, afinal ter-se-ia a partir desse momento uma garantia de recursos para os municípios ou estados que resolvessem cumprir com suas obrigações e manter ou abrir novos cursos de EJA em todo o país.

Todavia, havia a desconfiança – e motivos para isso, que vieram a se confirmar, como observaremos posteriormente – de que a educação das pessoas jovens e adultas poderia ser tratada de forma desigual no que se refere ao financiamento, se comparada com os outros agrupamentos que constariam do Fundeb.

O Fundeb aumentou a subvinculação para a educação básica, elevando inclusive a participação financeira da União na sua manutenção, o que havia sido relegado pela EC nº 14/1996. Porém, quanto ao tratamento dado à EJA, dois pontos foram veementemente questionados na regulamentação deste fundo: 1) a limitação de um percentual máximo de quinze por cento dos recursos do Fundeb para essa modalidade de ensino; e 2) a fixação do fator de ponderação atribuído à EJA de 0,7 do valor de referência estabelecido às séries iniciais do ensino fundamental “regular” urbano no ano de implantação do Fundeb, menor dentre todas as etapas e modalidades da educação básica.

Quanto ao primeiro questionamento – teto de 15% dos recursos desse fundo para a EJA –, é forçoso lembrar que o percentual era ainda menor (10%) no período de divulgação da Medida Provisória nº 339/2006. A alegação do governo para a inclusão deste teto no Fundeb consistia em afirmar que, devido à demanda reprimida, havia um receio de que aumentasse consideravelmente as matrículas nessa modalidade, que representavam na época cerca de 9% do total da educação básica. Esse provável crescimento acelerado nas matrículas da EJA sobrecarregaria os recursos totais do fundo, com a consequente queda em seu custo-aluno anual. Entre 1997 e 2005, por exemplo, as matrículas de EJA no nível fundamental cresceram a uma média de 6% ao ano, enquanto no ensino médio a elevação anual foi de aproximadamente 16%.

Tais alegações desconsideram o fato de que os jovens e adultos já excluídos do processo educacional na idade esperada enfrentaram inúmeras dificuldades durante anos para iniciar ou completar seus estudos. Sucessivos governos brasileiros, com raríssimas exceções, nunca priorizaram ou deram a atenção merecida à escolarização desse público. Justo agora, que poderíamos ter a chance histórica de rever esta situação deplorável, com um financiamento importante e regular, criam-se estes obstáculos, estes desestímulos.

Ademais, um maior crescimento de matrículas nessa modalidade de ensino não repercutiria negativamente nos recursos do Fundeb, uma vez que poderia ser compensado pela transição demográfica que gera a diminuição do número de crianças que demandariam o ensino fundamental, como, de fato, os números mais recentes deste fundo vêm mostrando. Sem citar que poderia ocorrer o cômputo gradativo de matrículas da EJA, ação que amenizaria uma suposta explosão destas. Vale lembrar que, em parte, essa ação constou na lei que regulamentou o Fundeb, pois as matrículas em EJA, como também em educação infantil e ensino médio, foram incluídas aos poucos nos recursos do fundo: um terço das matrículas no primeiro ano de vigência, dois terços no segundo e a totalidade dessas matrículas todas apenas no terceiro ano.

Quanto ao segundo questionamento – os baixos fatores de ponderação alocados para a EJA –, a ponderação inicial foi de 0,7 para 2007, com base no 1,0 do ensino fundamental regular séries iniciais, abarcando indistintamente a educação das pessoas jovens e adultas nas séries iniciais ou finais do ensino fundamental, médio ou profissionalizante. Tal referência foi muito criticada pelos pesquisadores e setores sociais que estudam/defendem essa modalidade de ensino, dentre outros motivos, por poder desestimular gestores a aumentarem as matrículas na EJA, fazendo-os optar por etapas ou modalidades que tenham melhor ponderação. Indica também a desvalorização já histórica da educação de pessoas jovens e adultas, retratando-a como inferior a outras etapas / modalidades educacionais.

A partir de 2009 houve uma pequena elevação no fator de ponderação da EJA, além de um desmembramento em dois grupos: 1) educação de jovens e adultos com avaliação no processo, com o fator de 0,8; e 2) educação de jovens e adultos integrada à educação profissional de nível médio, com avaliação no processo, com o fator de 1,0. Apesar desta pequena elevação, consideramos que esta fixação ainda estava muito aquém do que esta modalidade precisa e merece. No primeiro caso, constata-se que o fator atribuído é ainda abaixo das ponderações do ensino regular. A título de exemplo, as séries iniciais do ensino fundamental regular urbano têm um fator de 1,01. No segundo caso, a desvalorização dessa modalidade continua presente. A mostra disso é o fator atribuído ao ensino médio regular integrado à educação profissional, que possui a ponderação de 1,32.

Machado (2009, p. 30) defende que, apesar dos inibidores citados – o teto de 15% e os baixos fatores de ponderação –, a implantação do Fundeb gerou uma expectativa positiva para a EJA:

Apesar de atrelar financiamento específico para a EJA, como acontece no Fundeb, outros aspectos podem interferir no atendimento ou não desse público. Mesmo recebendo recursos por estudantes matriculados na EJA, como é o caso deste fundo, muitos governantes municipais ou estaduais podem continuar renegando a escolarização das pessoas jovens e adultas, como mostram os números da redução das matrículas na EJA pós-Fundeb. Uma de nossas hipóteses é a de que os baixos fatores de ponderação para essa modalidade pode ser um dos principais motivos que desestimulam tais

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1 Vejamos outros exemplos: as séries finais do ensino fundamental urbano, com a ponderação de 1,1 e o mesmo ensino e séries na área rural, com o fator de 1,15. Ou seja, em todos os casos o fator atribuído à EJA continua sendo o mais baixo.

2 A Comissão Intergovernamental do Fundeb decidiu elevar, com vigência em 2011, o coeficiente de distribuição da EJA associado ao ensino profissionalizante, que passou de 1,0 para 1,2.

gestores a investir em cursos de EJA. O teto de 15% das matrículas de EJA no tocante ao total das matrículas do Fundeb, ainda que tão-somente no aspecto simbólico, pode ser outro fator a inibir o investimento em EJA.

Números da EJA no Fundeb

Antes de analisarmos os números do atendimento da EJA no Fundeb, perscrutaremos os dados referentes às matrículas dessa modalidade no geral no Brasil. No tocante ao número total de matrículas da EJA nos dois últimos anos do Fundef e no período de vigência do Fundeb, de acordo com dados do Censo Escolar, temos o seguinte quadro:

Ano	Matrículas	Variação (%) em relação ao ano anterior
2004	5.718.061	-
2005	5.615.409	- 1,8
2006	5.616.291	0,1
2007	4.985.338	- 11,2
2008	4.945.424	- 0,8
2009	4.661.332	- 5,7
2010	4.287.234	- 8,0

Fonte: Censo Escolar do INEP.

Observa-se que as matrículas de EJA vêm sofrendo declínio nos últimos anos, exceção feita a 2006. Comparando-se o primeiro ano da série (2004) com o último (2010), verifica-se uma diminuição de mais de 1,430 milhão de matrículas (ou - 25,02%).

A Tabela 2, a seguir, mostra a evolução do atendimento da EJA em cursos presenciais, com avaliação no processo, desde o período do Fundef. Vale lembrar que apenas tais cursos podem receber recursos do Fundeb; portanto, as matrículas de EJA em cursos semipresenciais não podem ser computadas para o recebimento destes recursos. Vejamos os números:

Tabela 2 - Matrícula de EJA em cursos presenciais, com avaliação

no processo – Brasil, 1997-2009

Ano		1ª a 4ª série	5ª a 8ª série	Total –Ensino Fundamental (EF)	Variação % - EF	Ensino Médio (EM)	Variação % - EM	Total – Educação Básica (EB)	Variação % - EB
1997	899.072		1.311.253	2.210.325		390.925		2.601.250
1998		783.591	1.298.119	2.081.710	- 5,81	516.965	32,24	2.598.675	- 0,09
1999		817.081	1.295.133	2.112.214*	1,46	656.572	27,00	2.768.786	6,54
2000		843.470	1.428.644	2.272.114	7,57	873.224	32,99	3.145.338	13,59
2001		1.151.429	1.485.459	2.636.888	16,05	987.376	13,07	3.624.264	15,22
2002		1.353.463	1.434.650	2.788.113	5,73	874.001	- 11,48	3.662.114	1,04
2003		1.551.018	1.764.869	3.315.887	18,92	980.743	12,21	4.296.630	17,32
2004		1.553.483	1.866.192	3.419.675	3,13	1.157.593	18,03	4.577.268	6,53
2005		1.488.574	1.906.976	3.395.550	- 0,70	1.223.859	5,72	4.619.409	0,92
2006		1.487.072	2.029.153	3.516.225	3,55	1.345.165	9,91	4.861.390	5,23
2007		1.142.703	1.710.802	3.084.718**	- 12,27	1.278.690	- 4,96	4.363.408	- 10,24
2008		1.110.101	1.891.733	3.001.834	- 2,68	1.276.241	- 0,19	4.278.075	- 1,95
2009		1.022.750	1.813.952	2.836.702	- 5,50	1.224.606	- 4,04	4.061.308	- 5,06

Fonte: Censo Escolar do INEP.

Notas: A) Trabalhamos aqui apenas com os números de EJA relativos ao ensino fundamental e ao ensino médio. Optamos por deixar de fora os dados referentes às matrículas de cursos de Alfabetização e de Aprendizagem, que apareciam nas matrículas até 2002.

B) O Censo de 2007 traz três agrupamentos para o ensino fundamental presencial: 1) 1ª a 4ª série: 1.142.703 matrículas; 2) 5ª a 8ª série: 1.710.802 matrículas; e 3) 1ª a 8ª série: 231.213 matrículas.

A análise dos números relativos ao ensino fundamental mostra que, com exceção dos anos 1998 e 2005, as matrículas de EJA em cursos presenciais vinham crescendo. Todavia, a partir de 2007, tais matrículas começaram a sofrer um consistente declínio. Ressalta-se que essa queda coincide com os anos de vigência do Fundeb. No caso do ensino médio, o quadro atual também preocupa: suas matrículas apresentavam um forte aumento até 2006 – ressalvando-se o ano de 2002 –, entretanto também diminuíram no período de atendimento da EJA no Fundeb. Quando examinamos as matrículas da educação básica como um todo, observamos uma mesma diminuição em igual período. Ou seja, apesar de o Fundeb ter abarcado a EJA (ao contrário do Fundef, que a excluíra), até agora o incremento esperado ainda não ocorreu.

Como se observa, o Fundeb agrupa a EJA em dois tipos, com ponderações também distintas: 1) EJA com avaliação no processo, incluídas as matrículas nos ensinos fundamental e médio em cursos presenciais e com avaliação no processo; e 2) EJA integrada à educação profissional de nível médio com avaliação no processo.

A seguir, a evolução das matrículas deste segundo agrupamento:

Tabela 3 – Matrículas de EJA integrada à Educação Profissional de nível médio com avaliação no processo – 2007-2009

Ano	EJA integrada à Educação Profissional de Nível              Médio Médio com avaliação no processo	Variação %
2007	9.747	-
2008	14.939	53,26
2009	19.533	30,75

Fonte: Censo Escolar do INEP

Nota:O INEP categorizou as matrículas de EJA integrada à Educação Profissional de Nível Médio com avaliação no processo apenas a partir de 2007.

Constata-se que ainda é muito baixo o atendimento neste agrupamento, especialmente quando o comparamos com o primeiro, responsável pela quase totalidade das matrículas. Apura-se um crescimento nas matrículas desse agrupamento que possui a maior ponderação – 1,0 contra 0,8 do primeiro grupo. Todavia, em virtude do pequeno universo atendido, consideramos prematura a realização de uma análise mais consistente sobre estes dados.

Analisamos, a seguir, as matrículas nacionais de EJA que foram computadas para receber recursos do Fundeb:

Tabela 4 – Matrículas da EJA no Fundeb, por agrupamento – Brasil, 2007-2010

Ano	Matrículas na EJA com avaliação no processo	Matrículas na EJA Integ. à Educ. Profis. (nível médio) c/ avaliação no processo	Total de matrículas de EJA
2007	1.528.196,3	-	1.528.196,3
2008	2.754.547,3	798	2.755.345,3
2009	4.049.967	3.780	4.053.747
2010	3.835.456	3.753	3.839.209

Fonte: Portarias Interministeriais nº 1.030/2007 e nº 1.027/2008, Portaria MEC nº 788/2009 e Portaria Interministerial nº 538-A/2010.

Para analisar os números da Tabela anterior consideramos a graduação na inserção das matrículas de EJA. No caso do primeiro agrupamento (EJA com avaliação no processo), o total das matrículas foi, em 2007, de 4.584.589, contudo, apenas um terço dessas matrículas (1.528.196,3) foram computadas para receber os recursos do Fundeb. Em 2008, o total das matrículas foi de 4.131.821, porém 2/3 delas foram consideradas pelo fundo (2.754.547,3). Assim, observa-se que as matrículas neste agrupamento sofreram queda em todos os anos de vigência do Fundeb. Comparando-se o total das matrículas de 2007 a 2010 tem-se uma redução de quase 750 mil matrículas (- 16,34%).

Quanto à EJA integrada à educação profissional, em 2008, o total das matrículas foi de 1.197, mas 2/3 delas foram computadas no Fundeb (798 matrículas). Com isso, houve um aumento de quase três vezes mais. Apesar desse crescimento em termos percentuais, ponderamos que é ainda reduzido o atendimento nesse agrupamento (menos de 4 mil matrículas no país), o que pode significar que as diversas redes educativas estaduais, pelo menos por enquanto, não se sentem estimuladas e/ou pretendem abrir cursos com este formato. Quase a metade das unidades federativas ainda não inaugurou tais cursos, afora outras seis que possuem menos de 100 estudantes matriculados. As 3.753 matrículas aferidas nacionalmente em 2010 não correspondem a 0,1% do total das matrículas de EJA no Fundeb. Ou seja, a divisão de EJA que conta com a maior ponderação neste fundo atende um universo muito restrito de estudantes, mesmo após três anos de sua contabilização diferenciada.

Quanto à porcentagem de matrículas de EJA em relação ao total das matrículas do Fundeb, a Tabela 5, a seguir, mostra se o teto de 15% está perto de ser rompido ou não:

Tabela 5 – Porcentagem das matrículas de EJA em relação ao total das matrículas contempladas pelo Fundeb – Brasil, 2007-2010

Ano	Matrículas em todas   as etapas e modalidades no Fundeb	Matrículas de EJA no Fundeb	Matrículas de EJA em relação ao total de matrículas no Fundeb
2007	35.587.396,7	1.528.196,3	4,29%
2008	40.172.802,2	2.755.345,3	6,85%
2009	45.279.931	4.053.747	8,95%
2010	44.630.305	3.839.209	8,60%

Fonte: Portaria Interministerial nº 1.030/2007, Portaria Interministerial nº 1.027/2008, Portaria MEC nº 788/2009 e Portaria Interministerial nº 538-A/2010.

Em termos percentuais, houve elevação de 2007 a 2009 (sem esquecer a graduação no que se refere à inserção das matrículas), todavia ocorreu uma diminuição entre 2009 e 2010 (- 3,91%), anos em que todas as matrículas de EJA em cursos presenciais foram computadas, o que é preocupante. Tais números mostram que as matrículas nessa modalidade de ensino estão longe do limite de 15% disposto na lei que regulamentou o Fundeb. Defendemos eliminar essa barreira, por três razões: 1) discrimina apenas uma modalidade, no caso, a EJA; 2) simbolicamente, insinua aos administradores municipais e estaduais que o investimento efetivo nessa modalidade pode fazer com que sua localidade não receba os devidos recursos do Fundeb; e 3) o percentual de atendimento está distante da limitação disposta, o que a torna inócua.

Apenas cinco unidades federativas conseguiram manter o número de matrículas de EJA no período 2007 a 2010: AL, MG, MS, MT e RJ. Por outro lado, as que mais perderam estudantes foram CE, GO, RR e TO. Quanto à porcentagem de matrículas EJA em relação ao total de matrículas no Fundeb, não houve unidade federada que ultrapassasse sequer 14%; pouco menos da metade delas ultrapassaram a barreira dos 10%, no caso, 13 dessas unidades: AC, AL, AP, BA, DF, MS, MT, PA, PB, PE, RN, RO e SE. Não se constatam estados que tenham menos de 5% de matrículas em EJA no Fundeb.

Comparemos, a seguir, os valores médios estudante-ano do investimento na EJA:

Tabela 6 – Valor médio do investimento estudante-ano de EJA

no Fundeb – Brasil, 2007-2010

Ano	Investimento médio por estudante-ano na EJA com avaliação no processo – em R$	Investimento médio por estudante-ano na EJA integrada à educação profissional de nível médio com avaliação no processo – em R$
2007	883,01	-
2008	1.029,01	1.029,01
2009	1.182,28	1.341,44
2010	1.356,98	1.565,30

Fonte: Portarias Interministeriais nº 1.030/2007 e nº 1.027/2008, Portaria MEC nº 788/2009 e Portaria Interministerial nº 538-A/2010.

O valor estudante-ano médio da EJA com avaliação no processo teve elevações em todos os anos da série histórica, sendo que a valorização entre 2007 e 2010 foi de 53,67% (média de quase 18% ao ano). No caso da EJA integrada à educação profissional (ensino médio), apenas a partir de 2008 começa a ser contabilizada de forma separada. Outra observação é que em 2009 e 2010 passou a ter ponderação distinta do outro agrupamento (1,0 contra 0,8 do primeiro). Teve também crescimento em seus valores durante o período recortado: 52,11% (média de 26,06% ao ano).

Apesar de considerar que os coeficientes de ponderação de EJA continuam baixos, se apreciamos apenas a percentagem de reajustes dos valores, constatamos que o ritmo de crescimento foi importante. Todavia, se selecionamos os valores médios investidos por estudante-ano e dividimos pelo número de meses verificamos que as cifras dispostas para essa modalidade de ensino ainda são baixas. Vamos às contas: no primeiro agrupamento, a média anual de 2010 foi de R$ 1.356,98, o que daria um investimento mensal de R$ 113,08; no segundo, onde a média anual estudante-ano foi de R$ 1.565,30, o valor mensal seria de R$ 130,44. Se trabalharmos com o piso que consta na Portaria Interministerial nº 538-A, os valores são ainda mais baixos: R$ 94,32 e R$ 117,90 por mês, respectivamente, para os dois agrupamentos.

Em outras palavras, não são necessários maiores esforços – apesar de salientarmos a urgência de uma investigação mais profunda, que calcule o CAQi específico para a EJA – para concluirmos que estes valores estão distantes no tocante ao dever do Estado em oferecer cursos de qualidade para a população jovem e adulta brasileira. Apenas como simples comparação, basta observar as deduções com instrução/educação que as pessoas físicas podem realizar em suas declarações de imposto de renda. Na de 2011 (relativa aos rendimentos de 2010), tais deduções tiveram como limite R$ 2.708,94 anuais (o que daria R$ 225,74 mensais). Ou seja, se um jovem ou adulto membro da elite econômica resolver investir em seu processo educacional poderá ter o subsídio estatal de até R$ 225,74 por mês, enquanto o jovem ou adulto da classe popular matriculado em um curso público de EJA com avaliação no processo de qualquer rede escolar dos estados que trabalham com o piso é “beneficiado”, via Fundeb, com apenas R$ 94,32 por mês. A injustiça social do caso exemplificado mostra que os mais aquinhoados têm direito a quase duas vezes e meia mais recursos públicos para a sua formação na rede privada do que os mais pobres têm nas redes públicas.

Selecionamos também as unidades da federação que possuíram o maior (RR) e o menor valor (na maioria dos anos: AL, AM, BA, CE, MA, PA, PB, PE, PI) para o investimento em EJA. Optamos por perscrutar apenas a EJA com avaliação no processo, sobretudo por este agrupamento abarcar mais de 99% das matrículas nessa modalidade em todos os anos de vigência do Fundeb:

Tabela 7 – Diferença entre os valoresestudante-ano dispostos para a EJAcom avaliação no processo, no Fundeb, nas Unidades Federativas com maior e menor valores – 2007-2010

Ano	Maior valor (RR) – em R$	Menor valor (Estados que recebem o mínimo nacional) – em R$	Diferença entremaior e menor valor de investimento – em R$	Porcentagem do menor valor em relação ao maior valor
2007	1.433,60	663,07	800,53	44,15%
2008	1.798,33	792,64	1.005,69	44,07%
2009	1.886,91	977,07	909,84	51,78%
2010	2.131,98	1.131,88	1.000,10	53,09%

Fonte: Portaria Interministerial nº 1.030/2007, Portaria Interministerial nº 1.027/2008, Portaria MEC nº 788/2009 e Portaria Interministerial nº 538-A/2010.

Os números da Tabela 7 mostram que as desigualdades regionais no que se refere aos investimentos educacionais persistem no Fundeb. No caso da EJA, em 2010, o estado de Roraima chega a investir quase duas vezes mais recursos por estudante do que os estados que possuem menos recursos, apesar da diferença, em termos percentuais, ter sido ainda maior no período inicial do fundo. Vale lembrar que no já distante período de lançamento do Fundef (governo FHC) a alegação governamental para a adoção desse fundo era dirimir drasticamente essas desigualdades regionais. Os dez anos do Fundef se passaram, os dados aqui estudados perfazem quatro anos do Fundeb e tais desigualdades persistem. Essa situação é inadmissível. O país tem que propiciar aos seus moradores igual investimento em seus processos de escolarização, independentemente da unidade federativa em que residam.

Apesar da lei do Fundeb limitar em 15% as matrículas de EJA e não os recursos financeiros propriamente disponibilizados para elas, procuramos comparar, a título de exemplo, o percentual aproximado de recursos desse fundo que são direcionados após o cômputo das matrículas dessa modalidade:

Tabela 8 – Porcentagem aproximada dos recursos às matrículas de EJA em relação aos recursos totais do Fundeb – Brasil, 2007-2010 – em bilhões de R$

Ano	Recursos totais do Fundeb	Recursos do Fundeb referentes às matrículas de EJA	Porcentagem dos recursos de EJA em relação aos recursos totais do Fundeb
2007	48,231	1,349	2,79%
2008	64,896	2,835	4,36%
2009	73,957	4,804	6,49%
2010	83,095	5,210	6,26%

Fonte: Portarias Interministeriais nº 1.030/2007 e nº 1.027/2008, Portaria MEC nº 788/2009 e Portaria Interministerial nº 538-A/2010.

Nota: O total de recursos de 2010 está com a diminuição de R$ 762,0 milhões que seriam usados em programas direcionados para a melhoria da qualidade da educação básica. Caso fosse computado, o Fundeb 2010 passaria a ser cerca de R$ 83.858,0 bilhões.

Cabe salientar que o percentual de recursos disponibilizados para a EJA (por exemplo: 6,26%, em 2010) é inferior quando confrontado ao de matrículas dessa modalidade no fundo (8,60%, em 2010). Tal caso ocorre porque os fatores de ponderação da EJA continuam mais baixos quando comparados às mesmas etapas do ensino regular, o que serve para enfatizar a urgência de sua isonomia.

Apreende-se nos números da Tabela 8 que houve um aumento constante nos recursos do Fundeb, partindo de R$ 1,349 bilhão (2007), para R$ 5,210 bilhões (2010). Vale mencionar que, caso todas as matrículas de EJA em cursos presenciais tivessem sido consideradas no primeiro ano deste fundo, os recursos para a modalidade em discussão teriam sido cerca de R$ 4 bilhões. Considerando este último dado, a evolução dos valores referentes ao cômputo das matrículas de EJA teria sofrido um acréscimo de, aproximadamente, 30%. No tocante à porcentagem dos recursos de EJA em relação ao total do Fundeb, observa-se um aumento entre 2007 e 2009, contudo ocorre uma queda no último ano da série histórica recortada, cujo motivo principal foi a redução das matrículas ocorrida no período.

É importante afirmar que, nos dois anos em que o total das matrículas de EJA que podem fazer jus aos repasses foi computado (2009 e 2010), a porcentagem não passou de 6,5%. Com isso, pode-se dizer que, apesar da limitação imposta a essa modalidade referir-se ao número de matrículas – teto de 15% do total delas para a EJA –, o montante de recursos disponibilizados com base nas matrículas dessa modalidade está distante do percentual de 15%.

Como amostra, caso os recursos para a EJA, em 2010, tivessem chegado a esse pretenso limite, as cifras voltadas a essa modalidade teria sido de R$ 12,464 bilhões, ou seja, mais do que o dobro do ocorrido nesse ano. Vale lembrar ainda que, como os recursos do Fundeb não são “carimbados”, não há garantia de que os R$ 5,210 tenham, de fato, sido investidos na EJA.

Há, portanto, desconfiança de que partes consideráveis dos parcos recursos alocados para a EJA sejam gastos por alguns municípios e estados no ensino regular. Esse mecanismo não é ilegal, pois a lei do Fundeb permite a distribuição dos recursos entre as diversas etapas; contudo, quando se trata dessa modalidade marginalizada na educação nacional, a desconfiança é ainda maior.

Para ilustrar tal quadro, cotejemos dois dados: 1) o investimento em EJA por parte dos estados e municípios está abaixo de 1% de seus recursos totais em educação; e 2) as matrículas dessa modalidade no Fundeb estão situadas na faixa de 8,6% do total de matrículas desse fundo. Essas informações podem indicar que, muito provavelmente, os recursos desse fundo para as matrículas de EJA não estão sendo nela utilizados. É preciso recortar e analisar os pormenores dos orçamentos locais para observar o emprego dos recursos educacionais. Algumas variáveis teriam que ser consideradas em futuras pesquisas para a confirmação ou não dessa hipótese: os entes federados utilizam recursos não apenas do Fundeb; a imposição de ponderação mais baixa à EJA muda os números; e pode acontecer de professores que lecionam ao mesmo tempo no ensino regular e na EJA sejam computados apenas como despesas do ensino regular, entre outras.

À guisa de conclusão

É imperioso que o financiamento e a indução da União extravasem os recursos dispostos no Fundeb. A mobilização dos sistemas estaduais e municipais só ocorrerá por meio de uma política indutora mais eficaz. Caso contrário, tais entes federados continuarão a investir percentuais muito baixos de seus recursos educacionais em EJA: em 2009, por exemplo, os estados investiram 0,86% (fonte: SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal) e os municípios 0,64% (Finbra – Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios). Cabe destacar, ainda, que os percentuais vêm sofrendo queda nos anos de vigência do Fundeb.

Após quatro anos de vigência do Fundeb, ficou nítida a necessidade de uma indução maior por parte da União. O tratamento isonômico entre a EJA e o ensino regular é tarefa urgente. Tal medida colaboraria em muito para que prefeituras e estados passassem a oferecer mais cursos de EJA e/ou aumentassem a qualidade dos existentes.

Está patente, sobretudo quando analisamos a evolução dos dados referentes às matrículas de EJA, que esse incentivo não implodirá o Fundeb. Ao contrário, trata-se de medida que cumprirá a dívida histórica que o Estado brasileiro tem com o público jovem e adulto que não teve oportunidades de acessar ou concluir seus estudos na idade esperada. Os fatores de ponderação existentes no Fundeb são também questionáveis. Para garantir uma educação de qualidade social é de extrema importância levar-se em consideração o CAQ de cada etapa ou modalidade educativa.

Os números perscrutados neste artigo mostram ter havido uma diminuição das matrículas nos últimos anos no Brasil, período de vigência do Fundeb. A demanda potencial de EJA continua imensa. O analfabetismo absoluto não dá sinais de ser enfrentado e eliminado em um curto prazo, afinal as políticas (ou programas) de alfabetização, como o Programa Brasil Alfabetizado, não têm sido suficientes para baixar rapidamente os índices de jovens e adultos analfabetos. A continuidade nos estudos de egressos dos programas de alfabetização está sendo garantida apenas para uma pequena parcela dessas pessoas.

Defendemos que o Fundeb (ou qualquer outra forma de financiamento) poderia incentivar com fatores mais elevados e/ou com recursos adicionais as redes que procurassem aumentar com qualidade o seu atendimento na EJA, por exemplo: as redes que fizessem um trabalho de ampla divulgação da abertura de matrículas; que contratassem professores concursados para atender a essa especificidade, com boa formação continuada, salários adequados e planos de carreira; que mantivessem salas de aula com maior flexibilidade no número de estudantes, principalmente nas salas de alfabetização. Tal medida poderia estimular os administradores locais a investir ou atentar para esse direito educacional que tem sido negado a muitos jovens e adultos.

A pressão social pelo cumprimento do direito educacional das pessoas jovens e adultas pode não ser tão potente quanto à realizada pela abertura de vagas no ensino regular. Há razões para crer que, como as matrículas de EJA no Fundeb não são carimbadas e este fundo permite a utilização de recursos nas etapas ou modalidades que os municípios ou estados priorizem, a EJA acaba sofrendo certa "concorrência" com a educação infantil nos municípios e com o ensino médio nas redes estaduais.

Ou seja, existe um rol de problemas, quantitativos e qualitativos, associado à limitada capacidade de investimento de muitas esferas administrativas. A manutenção do mecanismo que permite livre investimento onde o administrador julgar prioritário (ou se sinta mais pressionado a atender), pode prejudicar a EJA, que corre sério risco em suas parcas receitas. A identificação da demanda e o processo de mobilização dos sujeitos da EJA também apresentam características peculiares e, por isso, têm que ser incentivadas, se for o caso, com recursos suplementares do governo federal. Mas cabe alertar que não se pode ter a ilusão de que o governo, qualquer governo, faça isso espontaneamente.

Salientamos a necessidade de as entidades e/ou sujeitos que lutam pela EJA, por exemplo, através de seus múltiplos fóruns estaduais ou regionais, procurarem ocupar os diversos espaços de controle e gerenciamento de verbas educacionais. Apesar do fato de alguns desses ambientes não serem tão abertos à participação e sequer democráticos como deveriam, aliado à parca experiência de ocupá-los ou mesmo de conhecer suas formas de funcionamento e/ou de intervenção, entendemos que essa iniciativa pode aumentar a chance de que a EJA seja mais valorizada nos orçamentos da área educacional. Dentre estes locais, ressaltamos a participação nos conselhos do Fundeb, principalmente para acompanhar e fiscalizar se os recursos estão sendo utilizados a contento, se as verbas que deveriam ser alocadas na EJA estão realmente sendo nela investidas.

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